7.2. Особенности американского федерализма: разграничение полномочий и межбюджетные отношения


7.2. Особенности американского федерализма: разграничение полномочий и межбюджетные отношения.

^ Американский федерализм. Субъекты федерации- 50 штатов. Штат – гос. образование. Все равноправны, нет гос. суверенитета и права выхода из США. Они вправе издавать собственные законы (должны соотв-ть К США), имеют собственное гражданство.

Структура штата сходна со структурой фед.органов. Законодательные собрания –двухпалатные (искл. 1 штат), избираются на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Названия этих палат также одинаковы: Палата представителей и Сенат. Срок из полномочий в разных штатах колеблется от 2 до 4 лет. Законы передаются на подпись губ-ру, которые обладает правом отлагательного вето (оно преодолевается, как и в федерации). Глава исполн. власти штата - Губернатор (прямые выборы на 2-4 года), в отличие от Президента США избирает не всю администрацию. Казначей и атторнеи избираются непосредственно населением.

^ Местное самоуправление - компетенция штатов. Штаты делятся на графства (более 3 тыс. графств). Население избирает Совет графства и должностных лип (шериф, атторней - прокурор) Совет не образует коллегиального исполнительного органа, решает- вопросы местного бюджета, определяет программы развития. Города выделены из графства и имени свою систему самоуправления (совет - управляющий). Графства поделены на тауны и тауншипы.

Федерация США - относительно централизованная. Конституция разграничивает сферу исключительной компетенции федерации и штатов. Запрет штатам: вступать в какие-либо союзы, договоры или конфедерации, чеканить монету, выпускать кредитные билеты. Без согласия Конгресса не могут: облагать пошлинами импорт и экспорт, заключать соглашения с др. штатом или ин. Гос-м, содержать в мирное время войска. Ежегодно федерация предоставляет штатам субсидии, передает полномочия по решению соц. вопросов.

Конгресс может принимать в Союз новые штаты, но не вправе учреждать штаты в рамках существующих. Слияние штатов в один возможно только при согласии Конгрессе и законодательных собраний штатов

Конституция разграничивает сферу исключительной компетенции федерации и штатов.

Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республ. форму правления и охрану каждого из них от нападения извне, а по просьбе Зак.собрания или исп. власти - и от внутренних насилий.

^ Признаки дуалистической федерации

1. Сферы законодательных полномочий (по Конституции)

- список исключительных полномочий федерации

- список запретов для субъектов

- презумпция компетенции субъектов

2. Независимые системы ОИВ у федерации и у субъектов, четкое разграничение полномочий

3. Бюджетный федерализм: редкие федеральные гранты и программы, в остальном – взаимная независимость

4. Примеры США, Австралия

В основе конституционной модели лежит принцип дуалистического федерализма. Формально, если следовать логике К, фед. органы и органы штатов независимы. С момента избрания президента и конгресса США — институтов, формируемых на основе выборов, проводимых по штатам, — связь между ними обрывается. Формально предметы ведения союза и штатов разграничены достаточно жестко. Конституционной линией, разделившей их, служит перечень вопросов, отнесенных к компетенции конгресса: регулирование междуштатной и внешней торговли, чеканку монеты и определение ее стоимости, установление мер и весов, учреждение ФОВ, набор и содержание армии и военно-морского флота, ведение межд. дел, организацию почтовых служб, регламентацию авторского права и вопросов предоставления гр-ва, управление террит. владениями США.

Этот перечень дополнен принципом “подразумеваемых” полномочий, кот.наделяет конгресс “правом издавать все законы, которые необходимы и уместны для приведения в действие вышеперечисленных полномочий и всех других полномочий, предоставленных наст. Конституцией пр-ву Соединенных Штатов”. → искл.права Конгресса в области финансов и авторского права, свод уголовного законодательства, карающего за нарушения фед. права.

→широк. толкование нормы о регулировании междуштатной торговли (вопросы торгового и трудового права, охраны природы) → верховенство федерации и фед. законодательства во многих областях соц.-эк. и политической жизни

сфера “совпадающих” прав федерации и штатов: законотв-во и правоприм-е в области гр. прав, налогообложения, регламентации деят-ти корпораций, обеспечения “всеобщего благосостояния” (без паритета, приоритет у федерации)

не подлежат регламентации со стороны федерации и штатов облагать налогом экспорт, жаловать дворянские титулы, допускать рабовладение, нарушать соответствующие требования Билля о правах. Кроме того, федерации запрещается вводить прямые налоги безотносительно к численности населения штатов, устанавливать дискриминац.косвенные налоги, предоставлять торговые привилегии, изменять границы штатов без их согласия.

Штаты, в свою очередь, не вправе заключать межд. договоры и соглашения с другими штатами без согласия конгресса, чеканить монету, содержать войска в мирное время, принимать законы, нарушающие обязательства по договорам, а также фед. К, законы и договоры, принятые или заключенные на ее основе.

В самом тексте Конституции сфера компетенции штатов не закрепляется. За органами власти штатов сохраняется “остаточная” компетенция, т.е. те вопросы, которые не отнесены Основным законом и практикой его толкования к ведению федерации и не включены в число специальных ограничений и запрещений.


Формально в вопросы ведения штатов вмешиваться конгресс не вправе. В действительности же дело обстоит не совсем так. На территории штатов могут вводиться войска в случае внутренних беспорядков и необходимости защиты фед. законодательства от самих штатов. В фед. судах может быть возбуждено угол. преследование должностных лиц штатов, виновных в нарушении фед. права.

Но наиболее мощной остается “власть кошелька”. Согласно К, “конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, каким бы ни был источник их поступлений”. Используя это право, конгресс в 1986 г. с принятием закона о реформе налогового права лишил штаты целого ряда бюджетных источников. Увеличилась зависимость штатов от программ оказания помощи, которые принимает конгресс. Финансовая же помощь со стороны федерации сопровождается рядом условий, которые позволяют конгрессу реально влиять на политику в штатах

американский бюджетный федерализм - децентрализация бюджетных полномочий, дем. характер отношений между уровнями власти, доказанная практикой способность к знач. изменениям (адаптивность).

- относительная гибкость, прочность и устойчивость. В соответствии с гос. устройством США система гос. финансов страны делится на три уровня: федеральный, уровень штатов и уровень местных органов власти. Важная особенность: большая часть расходов на каждом из уровней финансируется за счет собственных источников поступлений. При этом в конце XX века за счет федерального бюджета обеспечивалось в совокупности 60-65 процентов государственных расходов по всем уровням.

Деление доходов и расходов по уровням между собой совпадает не всегда. Ибо в течение длительного “дефицитного” периода (1969 -1998 финансовые годы) практически весь дефицит по консолидированному бюджету ложился на федеральные финансы. Через фед. бюджет сейчас перераспределяется 19-20 процентов ВВП (около 2 трлн долл.), через консолидированный - 30-32 процента, но еще 12-13 процентов ВВП “весят” фед. налоговые льготы. Так что гос-во на всех уровнях прямо влияет на распределение 43-44 процентов ВВП.

Основная доля бюджетных доходов каждого уровня - налоги. Виды взимаемых налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням так, чтобы оптимально удовлетворить потребности страны и граждан, избегая в то же время чрезмерного налогового бремени. Структура и размеры всех доходов и расходов складывались десятилетиями. Они определяются экономическими и политическими целями, которые формируются руководством страны на основе разработанных концепций национальных интересов.

В США, как федеративном государстве, существуют три бюджетных уровня: гос.(фед.) бюджет, бюджеты штатов и местные бюджеты. Налоговые поступления являются основным источником доходной части бюджетов всех уровней, но их характер очень различен. Так, доходная часть федерального бюджета США в основном формируется за счет прямых налогов, что же касается бюджетов штатов, то их доходная часть формируется, прежде всего, за счет косвенных налогов.

Некоторые налоги собираются на всех уровнях (но по разным схемам и ставкам), некоторые - только на одном из уровней. На каждом уровне основу бюджетных доходов образует “опорный налог”. В федеральном бюджете это подоходные налоги (индивидуальные дают 42-47 %, налоги с корпораций - 9-12 % всех поступлений). Главный доход штатам дает налог на продажи (28-29 % совокупных поступлений по всем штатам). До 23 % всех поступлений образуют суммы финансовой поддержки из федерального бюджета. Ею охвачены в разной степени все штаты.

Особенность американской системы заключается в том, что полномочия в области налогообложения всех штатов и федерального правительства практически независимы.

В США широкое распространение получил следующий подход: обеспечение сбора налогов на так называемые мобильные объекты обложения (заработная плата, предпринимательский доход) на федеральном уровне. Это связано с попыткой некоторых регионов переложить налоговое бремя на соседний регион.

В бюджетах местного уровня около 29 % совокупных поступлений по всей территории США дают налоги на имущество. До трети всех средств местные бюджеты получают от правительств штатов плюс еще 5-6 % - из фед.бюджета. Бюджетная помощь обычно носит программно-целевой характер. В частности, федеральная помощь направляется, как правило, на финансирование программ образования, здравоохранения, социальной помощи. Еще при Рональде Рейгане федеральному центру пришлось осуществить болезненное с точки зрения социальной стабильности сокращение доли субсидий федерального правительства в доходах штатов.

Основные статьи расходов на каждом уровне свои. На фед.это общенациональные задачи - оборона, базовое социальное обеспечение, международные проблемы, фундаментальная наука и т. п. На уровнях штатов и местной власти расходные статьи максимально приближены к функциям жизнеобеспечения населения. Прежде всего это образование и содержание библиотек, социальные пособия, здравоохранение, полиция и исправительная система, дороги, пожарная охрана и коммунальное хозяйство.

Сложившаяся в США система Бюджетного федерализма не идеальна, работает с напряжением, подвергается критике. Но в целом выполняет поставленные задачи удовлетворительно.


^ 7.3. Организация муниципальной службы: правовые основы и ключевые проблемы

Муниципальная служба – профес. деятельность граждан, кот.осуществляется на пост. основе на должностях МС, не являющ. выборными, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Наниматель - МО, его полномочия у представителя нанимателя - глава МО, руководитель ОМС, председатель избирательной комиссии МО или иное уполном.лицо.

МСий - гражданин РФ 18 лет (предел 65 лет), исполняющий в порядке, определенном уставом МО в соотв. с фед. законами и законами S РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности ОМС, не являются муниципальными служащими.

НПА о муниципальной службе 131-ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» от 06.10.2003, 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» от 02.03.2007 (далее – 25-ФЗ), др.фед. законами, конституциями, уставами и законами S РФ, законодательство РФ о труде с особенностями, предусмотренными 25-ФЗ.

Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления 25-ФЗ не устанавливается.

^ НПА регулируют: поступление на МС, порядок прохождения, управление МС, требования к муниципальным должностям МС, аттестация права и обязанности, ограничения, связанные с МС, поощрение, ответственность, гарантии, денежное содержание муниципального служащего и др.

тесная связь с гос.гражданской службы РФ:

1) единства основных квалификационных требований к должностям МС и должностям гос. гр. службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении МС и гос. гр. службы;

3) единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалиф-ии при МС и гос. гр. службы;

4) учета стажа МС при исчислении стажа гос. гр. службы и учета стажа гос. гр. службы при исчислении стажа МС;

5) соотносительности осн. условий оплаты труда и социальных гарантий мун. служащих и гос.гр.служащих;

6) соотносительности основных условий гос. пенсионного обеспечения граждан, проходивших МС, и граждан, проходивших гос. гр. службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

квалификационные требования (к уровню проф. образования, стажу МС (гос.службы) или стажу работы по специальности, проф.знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей) устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалифик.требований для замещения должностей МС, которые определяются законом SРФ в соответствии с классификацией должностей МС.

^ Основные принципы муниципальной службы:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан к МС

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

^ Ограничения, связанные с МС

1) недееспособность или огран. дееспособность; 2) осуждения его к наказанию; 3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям; 4) наличия заболевания; 5) близкого родства или свойства, если предполаг непосред. подчиненность; 6) прекращения гражданства; 7) наличия гражданства ин. гос-ва 8) представления (под)ложных документов при поступлении на МС; 9) непредставления сведений или представления ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имуществ. характера.

^ Запреты, связанные с МС

1) состоять членом органа управления коммерческой организации;

2) избрания или назначения на гос.должности или на должности гос. службы, мун.должность; оплач. выборную должность в органе профсоюза, аппарате избирательной комиссии МО;

3) заниматься предпринимательской деятельностью;

4) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в ОМС, избирательной комиссии МО;

5) получать вознаграждения от физ.и юр.лиц

6) выезжать в командировки за счет средств физ.и юр. лиц, за искл..

7) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество;

8) разглашать сведения конфиденциального характера или служебную информацию;

9) допускать публичные высказывания, суждения и оценки в отношении ОМС, избир. комиссии МО;

10) принимать без письменного разрешения главы МО награды, почетные и специальные звания;

11) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации

12) использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений;

13) создавать в ОМС, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений или способствовать созданию указанных структур;

14) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора;

15) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов ин. неком. неправит. организаций;

16) заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств ин. государств, межд. и ин. организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.


^ Основные проблемы:

- несоответствие муниципальных служащих квалиф.требованиям для замещения должностей по уровню образования;

- незначительный % конкурсного замещения вакантных должностей МС (в 2010 в УрФО 12 % по к-су, без конкурса - 64 %);

- невыполнение требований фед. законодательства об организации доп. профессионального образования муниципальных служащих (в 2009 г. во всех S, в основном из-за финанс.проблем)

прочие



Билет №8

^ 8.1. Специфика корпоративных интересов государственной бюрократии.

Понятия корпоратизма и неокорпоратизма относятся к характеристике способов взаимодействия государства и социо-профессиональных групп, прежде всего связанных с экономическим производством. Речь идет об особых механизмах согласования собственно отраслевых интересов (т.е., интересов задействованных в данной сфере людей, предпринимателей и работников) с интересами государства в данной отрасли.Граница между корпоратизмом и неокорпоратизмом: корпоратизм: создание гос-вом категорий представит-ва (“корпораций”), норм, закрепление их исключительности. Неокорпоратизм - это та же с-ма представит-ва, существующая в формально конкур. среде.

в корпоратистской системе регулирования в каждой отрасли (подотрасли) экономики - а часто и в других сферах, - существуют монопольные для этой отрасли профессиональные организации, вместе с которыми или через которые государство (правительство) решает все вопросы управления данной отраслью.

- в каждой отрасли гос-во директивно создает ед. организацию, представляющую интересы всех занятых в ней людей и предприятий;

- членство в этих организациях обязательно;

- как правило, в равной степени представлены предприниматели (объединения промышленников, коммерсантов и т.д.) и работники (профсоюзы); соответственно, в каждой отрасли могут параллельно существовать ед. союз предпринимателей и единый профсоюз наемных работников;

- отраслевые организации (“палаты”, “корпорации” и т.д.) принимают некоторое участие в формировании гос.политики и реализуют решения ОГВ в своих отраслях. Это достигается за счет безусловного подчинения корпораций государству и за счет иерархической подчиненности национальным отраслевым структурам лиц и организаций, занятых в подотраслях, действующих на региональном и местном уровне.

Классический корпоратизм может существовать лишь в рамках авторитарных или тоталитарных режимов ввиду его директивности и нерыночности.

Неокорпоратизм как способ регулирования отраслевых интересов формируется в Европе, в нек.отношениях - в США и восточноаз.гос-х в 1950-60-е гг. особенности:

- полностью или в основном исчезает элемент обязательности членства;

- формально система представ-ва становится конкурентной: предприниматели и работники могут свободно создавать любые организации для отстаивания своих интересов, в том числе перед лицом государства (однако государство принимает в расчет лишь некоторые из них, остальные игнорирует);

- неокорпоратистское регулирование обязательно уравновешивается плюралистическим, многопартийным парламентским представительством;

- отношения между представителями отраслей и государством из преимущественно односторонних превращаются в отношения обмена и торга: отраслевые организации берут на себя выполнение государственных решений в обмен на удовлетворение своих интересов. Чаще всего это происходит в рамках трехсторонних комиссий, органов, совещаний, включающих представителей правительства, предпринимателей и наемных работников

Признаки:- существование на национальном уровне общего органа межотраслевого представительства, члены которого делегируются организациями-монополистами разных отраслей (Национальный совет конфедераций в фашистской Италии, ВЦСПС в СССР, Социальный и экономический совет в современных Франции, Италии, Нидерландах  и т.д.). Кроме того, отраслевые корпоратистские структуры (Палаты, Комитеты и пр.) обладают полномочиями по правовому регулированию некоторых вопросов организации деятельности в рамках отрасли.

корпоратистские структуры и отношения как способ организации управления: соглас. проведение двух типов государственной политики: 1) политика доходов и 2) политика экономической модернизации.

1) политика доходов: государство и эк.S договариваются о способах удержания на определенном уровне или повышения доходов населения, занятого в соответствующих отраслях= о темпах роста доходов, их распределении между отдельными социо-профессиональ­ными группами, преимущественных способах реализации политики (фиксированная зарплата при росте гос. соц.выплат; повышение з/п при замораживании роста соц. пособий; роль государства и предприятий в регулировании занятости; распределение соц. функций - здравоохранение, отдых и пр. - между государством, профсоюзами и предпринимателями и т.д.). →классовые противоречия размываются, а связанные с ними проблемы решаются путем переговоров, без использования таких методов защиты интересов как стачки, забастовки и пр.

2) Политика экономической модернизации: согласованный уровень цен, условия и приоритеты кредитования и инвестирования, различные картельные соглашения, контролируемые государством и т.д. Общая цель в данном случае - подъем нац. экономики (ее отдельных отраслей), при котором макс. эффективность сочетается с минимальной конфликтностью. Во всех этих случаях корпоратистские структуры = способ достижения соглашений и = гарант их осуществления.

Эта роль коропоратистских структур как гарантов ставит перед нами очень важную проблему: каким образом в рамках подобной системы удается обеспечить согласованность и ответственность, своего рода исполнительскую дисциплину? Согласованность, безусловно, рациональна, т.е. соответствует глобальным интересам всех участников. Однако этого недостаточно, поскольку очень многие лица и группы могут предпочесть частные, конкретные интересы. Опыт государств с развитым корпоратистским регулированием показывает, что единство и эффективность системы может обеспечиваться либо силовыми методами (автори­тарные государства), либо вековыми традициями компромиссного решения конфликтов, опирающимися на равновесие сил участников двух- или трехсторонних отраслевых отношений (страны Северной и Центральной Европы, Япония). В любом случае сохранение системы отвечает интересам тех, кто находится на вершине пирамиды: органов государственной власти и организаций, монополизирующих представительство; их взаимодействие и является условием ее сохранения. Взаимодействие, в свою очередь, основано на взаимовыгодном обмене: государство предоставляет субсидии, льготы, устанавливает правовые гарантии; предприятия берут на себя обязательства по политике найма, заработной платы, инвестиций, цен и пр.; профсоюзы обеспечивают трудовую дисциплину, пресекают локальные конфликты и гарантируют отсутствие крайних форм социального протеста, берут на себя ряд социальных задач. Система разрушается или не складывается вообще, если партнерам нечего предложить друг другу, либо если те же цели с меньшими затратами достигаются иными средствами.

В Советском Союзе корпоративность отраслевого регулирования опиралась на силовое принуждение и на идеологическое единство, контролировавшееся КПСС. Сочетание либерализации с ослаблением государства привело к тому, что на смену авторитарному корпоратизму пришел “дикий лоббизм”7, при котором различные группы и организации, от отраслевых профсоюзов до отдельных предприятий, отказываются от самой идеи согласования, оказывая давление на правительство с целью достижения только своих интересов. Однако в начале - середине 1990-х гг. в России складываются устойчивые корпоратистские конфигурации в некоторых ключевых отраслях. “В целом ряде случаев созданные в начале 90-х годов холдинги, концерны и другие объединения по сути дела обеспечивают то самое “монопольное представительство” интересов отрасли, функции которого в странах Запада выполняют отраслевые предпринимательские ассоциации”. В частности, газо- и нефтедобыча и транспортировка, электроэнергетика, железнодорожный транспорт (т.е., “естественные монополии” и примыкающие к ним подотрасли) являются отраслями вполне корпоратизированными. В угледобывающей промышленности, в отличие от названных отраслей, монополизация представительства осуществляется не представителями директората и собственников, а профсоюзами, тяготеющими к объединению в монопольную макроконфедерацию.

Особенность Российской корпоратизации“организации в ресурсных (primary) отраслях в целом тяготеют к корпоратизму, тогда как организационные структуры в перерабатывающих (secondary) отраслях и в сфере услуг (tertiary) тяготеют к большей открытости и конкурентности”

В России в последние годы создаются формальные организации корпоратистского толка: отраслевые союзы, ассоциации и конфедерации, двух- и трехсторонние комиссии, совещания, соглашения и т.д. Все чаще используется понятие “социального партнерства” (один из основных корпоратистских лозунгов). Однако эффективность этих официальных структур пока малоочевидна, по крайней мере - на федеральном уровне. Отчасти это связано с отечественными традициями преимущественно кулуарных, неофициальных переговоров, отчасти - с тем, что многие подобные структуры не являются действительно представительными: за ними не стоит большинство работников или предпринимателей отрасли и у них нет реальной возможности мобилизовать своих сторонников и обязать их к выполнению определенных решений. Напротив, в некоторых субъектах федерации можно наблюдать довольно успешные попытки корпоратизации регионального управления ключевыми отраслями экономики.


^ 8.2. Проблемы парламентаризма в мире и в России.

Парламентари́зм — система политической организации государства, при которой чётко разграничены функции законодательных и исполнительных властей при привилегированном положении парламента. При парламентаризме правительство образуется парламентом из числа членов партии, имеющей большинство в парламенте, и ответственно перед ним.

Парламентаризм представляет собой особый тип государственного устройства верховной власти, при котором в структуре государственных органов учреждается постоянно действующий избираемый населением орган, призванный принимать верховные решения в форме законов. В этом смысле основная особенность парламентаризма — наличие общенационального представительного учреждения, работающего на постоянной основе. Парламентаризм как систему правления отличают специфические формы работы парламента: сессии, пленарные заседания, парламентские слушания, парламентские расследования и др. В современных условиях парламентаризм возможен как в парламентарных республиках, так и в парламентских монархиях. Считается, что политическим условием установления такой системы правления является наличие стабильной двухпартийной политической системы.


Тенденции

    1. переход части ƒ к ОИВ

- 80-90% законопроект.деят-ти у ОИВ;

- в некот.странах (Фр.) тяжело протащить з-н без прав-ва

- сложность законотв.дея-ти требует большой квалификации, систематизации знаний

- передача полномочий (в т.ч. в сферах регулирования по НПА)

- временное делегирование полномочий по НПА

    1. деградация представительской ƒ

отражение интересов населения все менее очевидно. Причина – агрессивная политика партий, сужение выбора у избирателя. но парламент все еще – ƒ гаранта демократии и противовес для исп.власти, народ.предст-во

    1. развитие новых форм демократии (новые партии более близкие к населению)

    2. профессионализм депутатского корпуса не на высоте.


Конституцией определен порядок формирования Совета Федерации, в который входят по должности главы администраций и председатели законодательных собраний субъектов РФ. Практика показала, что им трудно совмещать свою основную деятельность в регионах с работой в Совете Федерации. Это негативно отражается на законодательном процессе.

Чрезвычайно актуален в России вопрос, как соотносятся полномочия исполнительной и законодательной властей. Например, подсчитано, что президентские полномочия в 4 раза превышают парламентские.


^ 8.3. Виды ответственности в государственном управлении. Специфика политической ответственности. (закон о гос слежбе)

Важным элементом ответственности выступает ее предмет: Например: юр. ответственность наступает за совершение правонарушений, политическая — за отклонение от согласованных политических целей, программ и других документов, нравственная — за аморальные проступки.

В ГУ вышеназванные отношения ответственности приобретают особый характер, поскольку в нем очень многие поступки и действия порождают глубокие соц.последствия, предопределяют судьбы миллионов людей

Причем речь идет о развитии всех видов и элементов ответственности. Атаманчук: ответственность бывает материальной и моральной, политической (часто она не зафиксирована нормативно, в результате чего создается впечатление, что ее вроде бы и нет) и юридической, личной и коллективной и т.д. Различают также ответственность позитивную (активную, перспективную, проспективную), т.е. ориентированную на будущее, содержащуюся в развитом сознании личности, и негативную (ретроспективную), связанную в основном с применением санкций за уже свершенные и известные проступки.

^ Политическая ответственность распространяется только на некоторые органы государства и МО.

Константин Сибикеев: Формы политической ответственности: роспуск парламента, зак.собраний S Федерации:

Конституции некоторых стран (Польши, Украины и др.) предусматривают роспуск парламента (однопалатного парламента или нижней палаты), если он в течение установленного срока не принял гос.бюджет, не смог сформировать правительство, не начал свою работу после избрания.

В России закон устанавливает политическую ответственность зак. органов S РФ, глав администраций S РФ, п/о и глав МО. В случаях нарушения Конституции и законов РФ п/о могут быть распущены, а главы администраций, мэры – отрешены от должности.

Члены парламента, законодательных собраний S Федерации, п/о МСУ (советов и др.) в некоторых странах могут быть досрочно отозваны избирателями (в том числе за плохую работу), лишены мандата соответствующим п/о (обычно большинством в две трети голосов). Лишь после этого парламентарии подлежат уголовной ответственности, если совершили преступления (в ряде стран они, однако, не имеют депутатского иммунитета, а иммунитет на членов законодательных собраний S федерации, как правило, не распространяется и совсем не распространяется на депутатов муниципальных п/о).

^ Политическая ответственность президента (монарх ответственности не подлежит) возможна в форме импичмента (Россия, США и др.), досрочного отзыва избирателями (Австрия), смещения с должности решением конституционного суда (Италия). Только после этого к бывшему президенту можно применять другие меры наказания (гражданско—правовую ответственность в ряде случаев может нести и действующий президент).

Наиболее суровым видом политической ответственности правительства и министров (в том числе министров в некоторых S РФ) является увольнение в результате вотума недоверия (резолюции порицания) в отставку. Правительство может быть уволено в отставку и по усмотрению президента (Россия, Украина и др.). Возможна также гражданская ответственность правительства и министров, а в отношении министров также уголовная(наказание) и дисциплинарная ответственность(выговор и др.).

Особые процедуры установления ответственности могут применяться в отношении др. органов и ДЛ (например, судей), но политической ответственности они не подлежат, (исключение составляет отзыв судей избирателями в единичных странах).


С теоретической и нормативной точек зрения наиболее отработанной и практически действующей является юридическая ответственность

Ответственность госслужащего выражается в применении к нему различных взысканий и наказаний за совершение правонарушений, предусмотренных законодательством.

Различают четыре вида юридической ответственности:



Билет №9

^ 9.1. Проблемы подготовки и переподготовки кадров для органов государственной власти и местного самоуправления.

главная причина “пробуксовки” реформ в России является не готовность к ним гос., рег. и мун. сл-их

Более 30 % госслужащих в аппаратах госвласти имели возраст 50 и более лет. При этом высшие и главные государственные должности замещают чуть более 1 процента лиц в возрасте до 30 лет. По оценкам экспертов, в течение ближайших 10 лет произойдет высвобождение более половины гос. служащих, замещающих ключевые должности, при невозможности замещения этих должностей следующим поколением государственных служащих, имеющих достаточный опыт работы на государственной службе и необходимую квалификацию.

доля госслужащих, имеющих высшее профессиональное образование - 73 %. При этом только 40 % по специальностям эк. и управленческого профиля, 22 % - юридическое образование, 18 % - высшее техническое образование.

Сохраняется тенденция к увеличению числа государственных служащих, чьё профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности.

Затрудняет привлечение на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов и руководителей значительная разница в размерах оплаты труда между государственными, муниципальными служащи­ми и работниками негос. сектора экономики. По экспертным оценкам, оплата труда главных менеджеров (руководители организаций и их заместители) в 10-15 раз, старших менеджеров (руководители структурных подразделений организаций) в 7-10 раз, менеджеров (специалистов) в 3-7 раза превышает оплату труда госслужащих, замещающих соотносимые должности. Это одна из причин оттока госслужащих в негосударственный сектор экономики.

Отсутствие “шкалы оплаты” равнозначных должностей федерального, регионального и муниципального уровня приводит к “перекосу” в оплате служащих, “утечке мозгов” на региональный уровень, что повышает “эффективное сопротивление” решениям федеральных органов.

И третье - оплата, начиная с губернатора и вниз по должностной лесенке, в различных субъектах Федерации оценивается по – разному, причем не на рубль или два, а в разы, ни размер территории, ни численность проживающего не ней населения, ни другие факторы практически не учитываются. Это снижает как престиж должностей, так и социальную защищенность специалистов на них работающих.

Модернизация государства объективно выдвинула в ряд политических приоритетов реформирование системы государственной службы. Обусловлено это тем, что построение демократического, федеративного, социального и правового государства требует создания целостной системы органов государственной власти и соответствующей системы государственной службы. В настоящее время в стране осуществля­ется комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых и методических основ государственной службы Российской Федерации с обновлением сложившейся в данной сфере нормативно-правовой базы.

В этой связи необходимо отметить принятые Государственной Думой федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» №58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №79-ФЗ, характеризующие новое правовое оформление гражданской службы как самостоятельного вида и являющиеся основой регулирования деятельности государственных гражданских служащих.

ФЗ-№79 ориентирован на превращение гос. службы в открытую систему, связанную с гражданами, их организациями и обществом в целом, находящуюся под эффективным общественным контролем и, одновременно, профессиональную по своему характеру, предполагающую отбор и продвижение кадров на основе открытых конкурсов, объективных процедур проверки и подтверждения деловых качеств.

Мировой опыт свидетельствует, что профессионализм и компетентность государственной службы являются главенствующими в системе принципов государственной службы всех высокоразвитых государств.

Важнейшим элементом, реализующем данный принцип, является механизм формирования кадрового состава гражданской службы. В этой связи, одна из глав ФЗ-№79 содержит нормы о принципах и приоритетных направлениях формирования кадрового состава гражданской службы, профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственного служащего.

Достаточно подробно в ней регламентируются вопросы формирования кадрового резерва на гражданской службе.

Для привлечения на государственную службу высококвалифицированных специалистов из числа выпускников высших и средних специальных учебных заведений предусмотрена возможность заключения договора между представителем нанимателя, образовательным учреждением и студентом на подготовку с последующим обязательством прохождения последним государственной службы.

В Законе впервые закрепляются основания для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку, которые будут осуществляться по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.

Устанавливается прямая зависимость карьерного роста служащих с результатами полученного ими дополнительного образования, что должно способствовать усилению их мотивации к обучению.

Вводится единый для государственных органов порядок планирования и размещения государственного заказа на дополнительное образование гражданских служащих.

Но этого не достаточно и более детально нормы федерального закона развиваются в подзаконных нормативных правовых актах, проекты которых разрабатываются в настоящее время. Их около тридцати. Целый ряд положений Закона получил свое развитие в соответствующих указах Президента Российской Федерации.

Так, указами Президента РФ регулируется порядок присвоения классных чинов федеральной государственной гражданской службы, конкурс на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, проведение аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, порядок сдачи квалификационного экзамена и т.д.

Ясно, что изменение законодательства, направленное на повышение его правового качества и улучшение самой деятельности по осуществлению функций государственного управления, автоматически не приведет к желаемым улучшениям. Одна лишь разработка и принятие нормативных актов не изменят нравственный облик российского государственного служащего и его профессиональные качества. Реальное положение дел во многом зависит от конкретных людей, работающих в органах власти и управления, от их профессионализма, способности, знаний и умения решать конкретные задачи, относящиеся к их уровню компетенции и ответственности.

Современное состояние и тенденции развития государственной службы характеризуются значительным количеством накопившихся проблем и противоречий. Обобщенно их можно связать как со становлением государственности Российской Федерации, незрелостью гражданского общества, нестабильным состоянием экономики, так и с непоследовательностью кадровой политики в сфере государственной службы, выражающейся в высокой текучести кадров, в том числе вследствие частых изменений структуры органов исполнительной власти, а также структуры аппаратов государственных органов.

Фактически речь идет о развитии и реализации государственной кадровой политики в сфере государственного и муниципального управления, где наряду с проблемами формирования кадрового состава, карьерного продвижения, борьбы с коррупцией, социальной поддержки и многого другого, особое значение придается профессиональному и непрерывному обучению кадров и, более того, - их воспитанию.

наиболее значимые вопросы:

каковы современные требования к профессиональному обучению, подготовке кадров, в условиях создания целостной системы органов государственной власти, перераспределения полномочий и соответствующей системы государственной службы;

в чем особенности обучения персонала для государственного, регионального, муниципального аппарата;

кто осуществляет эту подготовку, уровень качества образовательных услуг в данной сфере и многое другое?

При этом в подавляющем большинстве субъектов не создана единая система формирования заказов на подготовку специалистов. Отсутствует единый центр приема, обобщения, размещения заказов образовательных учреждений. Каждый орган госвласти автономно определяет и размещает заказ.

Только 51 процент студентов Сибирской академии госслужбы в 2003-2004 годах проходили практику в своих регионах, 49 процентов там, где академия. После окончания ВУЗов устраиваются на работу в органы госвласти 13-15 процентов.

По мнению участников “круглого стола” эффективность использования бюджетных средств на целевую подготовку чиновников в Новосибирской области - 12 процентов, в Хакасии - 23, Бурятии - 14, Туве - 20. Конечно, можно спорить: 10 или 20 процентов, но абсолютно ясно - система действует не достаточно эффективно.

Дискуссии выявили, что система профессионального обучения кадров для государственной службы, закрепленная соответствующим нормативно-правовым образом, должна быть представлена:

- специальными государственными образовательными стандартами и образовательными программами, сориентированными на государственное и муниципальное управление по отдельным специализациям;

- учебными учреждениями, получившими право на подготовку государственных и муниципальных служащих;

- соответствующими органами управления в данной сфере.

С одной стороны, эта система может являться составной частью общей системы образования, но, с другой стороны, ей должна быть присуща определённая специфика всех названных элементов.

Необходимо учесть:

- тенденции развития образования в мире в целом и направленность реформы образования в России. Каким образом может сказаться введение двухуровневой системы бакалавриата и магистратуры на содержание программ обучения и карьерное продвижение служащих и др.?

- последствия предстоящего принятия законов об изменении организационно-правового статуса образовательных учреждений (имеются ввиду проекты законов о государственном автономном учреждении и о государственной автономной некоммерческой организации);

- очень важным является вопрос об учредительстве образовательных учреждений, которые будут иметь право вести обучение государственных и муниципальных служащих. Могут ли в этом процессе участвовать негосударственные вузы?

- какой орган должен осуществлять планирование государственного заказа, заключение соответствующих договоров на обучение государственных служащих, контроль качества обучения?

- каковой должна быть система управления образованием государственных служащих на федеральном, ведомственном, региональном и муниципальном уровне?

Как формировать:

- кадровый состава государственных и муниципальных служащих;

- есть ли целесообразность создания сети специализированных (базовых) высших учебных учреждений в сфере подготовки кадров для государственной и муниципальной службы?

- о необходимости формирования системы государственного заказа на подготовку кадров для государственной и муниципальной службы и его финансирования;

- о создании государственных образовательных стандартов профессионального образования и подготовки кадров для государственной и муниципальной службы;

- и т. д. и т. п.Вступление в силу с 1 января 2006 года Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» привело к созданию двухуровневого местного самоуправления, двукратному увеличению муниципальных образований, а, следовательно, резко увеличило потребность в кадрах для органов местного самоуправления. По расчетам Минрегионразвития количество служащих в этих органах должно вырасти до полумиллиона человек. Однако за прошлый год в целом по стране было подготовлено лишь 40 тыс. кадров для органов местного самоуправления

Первые результаты внедрения ФЗ №131 показывают, что в регионах на уровне муниципальных поселений складывается крайне архаичная и неэффективная система управления и подготовки кадров. Отсутствие навыков и соответствующей квалификации у руководителей муниципальных поселений в области административного менеджмента муниципального поселения приводит к тому, что качество подготавливаемых решений является неудовлетворительным, нет навыков работы по формированию бюджета муниципального образования, учету налоговых поступлений, составлению бюджетной отчетности и т.д. Возникла актуальнейшая проблема, когда избранный руководитель местного органа власти практические азы управления осваивает на “живом” населении поселения избравшем его. Ясно, что подобная “система подготовки кадров” усугубляет социально – экономическое положение территории, порождает конфликтные ситуации, дискредитирует происходящее реформирование государственной службы.

Усугубляется это и тем, что частая смена управленческих команд в органах субъектов федерации и муниципальных органах приводит к тому, что состав администраций постоянно меняется, и уходят, как правило, профессионалы.

Естественно, возникла потребность в высококвалифицированном чиновнике регионального и муниципального уровня. А процесс их подготовки, качества этой подготовки и потребности в их количестве отстают от требуемого на местах. Это обусловлено наличием отсталой системы отбора, оценки и служебного продвижения кадров, как результат несовершенства и неадекватности современным потребностям системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации, в первую очередь муниципальных служащих.

Таким образом, помимо совершенного законодательства, необходимо создать кадровую политику в сфере гражданской службы, направленную на формирование профессионального и обладающего качествами общественного служения кадрового состава государственных органов, добросовестного выполнения служащими возложенных обязанностей. Принятие на государственную службу и служебный рост должен происходить в зависимости от профессионального уровня и деловых качеств, а не от степени личного отношения руководителя. Должны быть определены приоритеты, принципы, технологии и механизмы управления кадрами в сфере муниципальной службы.

Прежде всего, приоритетные направления – это повышение престижа этого вида службы, общественного авторитета гражданских служащих и престижа их профессии, формирование эффективных механизмов отбора кадров и работы с ними, совершенствование программ подготовки и профессионального развития кадров.

Иными словами, основная цель кадрово-правового обеспечения гражданской службы заключается в улучшении качественного состава и повышения профессионального уровня гражданских служащих.

Хотелось бы обозначить основные направления в достижении поставленной цели.

Это:

- формирование эффективного механизма подбора кадрового состава гражданских служащих и их служебного продвижения (карьеры) на основе их профессиональных заслуг и деловых качеств;

- создание системы непрерывного профессионального образования, совершенствование программ и стандартов подготовки и профессионального развития гражданских служащих на основе конкурсного отбора этих программ, а также образовательных организаций;

- управление развитием профессиональных качеств гражданских служащих;

- обновление и ротация кадрового состава гражданских служащих;

- формирование кадрового резерва и обеспечение его эффективного использования;

- объективная оценка результатов деятельности гражданских служащих, в первую очередь, при проведении аттестации или квалификационного экзамена.

- создание система мотивации и стимулирования профессиональной деятельности государственных служащих.Профессиональная подготовка государственных и муниципальных служащих в условиях, когда идет процесс реализации новых принципов в определении полномочий органов публичной власти всех уровней, приобретает чрезвычайно актуальный характер. К сожалению, подготовка кадров муниципальных служащих является сегодня одним из наиболее слабых звеньев системы местного самоуправления.

Проблема ос­ложняется тем, что в настоящее время переподготовка и повышение квалификации феде­ральных государственных служащих осуществляется за счет средств феде­рального бюджета. А средства на переподготовку и повышение квалифика­ции госслужащих территориальных органов федеральных органов исполни­тельной власти в федеральном бюджете не предусматриваются.

Что касается переподготовки и повышения квалификации кадров для органов гос­власти субъектов федерации и, особенно, для муниципальной службы, то в ря­де регионов она вообще отсутствует.

Поэтому финансирование подготовки кадров требует отдельного подхода, поскольку процесс обучения и подготовки каждого конкретного государственного служащего должен носить непрерывный характер и осуществляться в течение всей его профессиональной карьеры. Это связано с обновлением знаний, полученных в результате приобретения «базового» образования, приобретением новых знаний, и использованием их в профессиональной деятельности, что положительно влияет на качество работы, то есть финансирование подготовки должно быть непрерывным.

Необходим пересмотр экономических нормативов стоимости образовательных услуг по профессиональной подготовке и повышению квалификации, стажировке федеральных служащих. Низок уровень оплаты преподавательского состава. Образовательные услуги, которые предоставляют высшие учебные заведения нашей страны, не позволяют нам сегодня обеспечить высокое качество образовательных услуг.

Требуется разработать порядок проведения конкурса на размещение государственного заказа в части профессиональной переподготовки, в котором на конкурсной основе должны участвовать высшие учебные заведения, они должны, по нашему мнению, бороться за такой государственный заказ.

Безусловный интерес вызывают и предложения о разработке индивидуального плана профессионального развития государственного и муниципального служащего со сроком реализации, допустим, в три года, он должен развиваться в соответствие с должностным регламентом. Этот индивидуальный план должен утверждаться представителем нанимателя по согласованию с самим служащим и являться одним из оснований для рассмотрения его в качестве приоритетных кандидатов, при решении вопросов организационно-кадровых преобразований, а так же являться мерой поощрения и отдания приоритета тому служащему, который имеет более высокий профессиональный и образовательный статус.

Необходимо создать условия для прихода наиболее талантливых и способных ребят не только в бизнес, но, и это особенно важно, в систему государственного и муниципального управления.


Ежегодно формируется государственный заказ на подготовку государственных служащих в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, местных Академиях госслужбы.

Выполняются учебные планы повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

В соответствии со сложившейся практикой подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала государственной и муниципальной службы руководители высшего звена повышают квалификацию согласно плану Администрации Президента Российской Федерации.

Принимаемые меры способны обеспечить формирование высокопрофессионального корпуса государственных служащих, владеющего современными управленческими и информационными технологиями.

Вместе с тем эффективность государственной службы в РФ, требует дальнейшего совершенствования подготовки, переподготовки, повышения квалификации государственных служащих области, организации подготовки государственных служащих по программе "Интернет - технологии для работников органов власти", внедрения новых форм и методов обучения - экстернат, дистанционные программы, обучение в рамках проекта, ролевые и деловые игры и др.

Анализ качественного состава государственных и муниципальных служащих области показывает, что большая часть работников органов государственной власти и органов местного самоуправления до настоящего времени не имеет специального образования, поэтому возможность пройти переподготовку или повышение квалификации является сильным мотивирующим фактором для государственных и муниципальных служащих.

Осуществление профессионального обучения государственных гражданских служащих требует выработки:

-механизма формирования и исполнения государственного заказа;

- экономических нормативов стоимости образовательных услуг;

- учебных планов и учебных программ обучения государственных служащих;

- создания учебно-методической базы в виде библиотеки;

- разработки учебно-методических пособий, специально подготовленных для государственных служащих в соответствии с направлениями и программами их обучения, позволяющих обеспечить достаточный уровень самообразования государственных служащих.

Важнейшей составляющей качества образования является уровень передачи и получения знаний, умений, навыков с обязательным компонентом - новыми обучающими технологиями, основанными на применении информационных технологий в учебном процессе.

Нерешенной проблемой остается внедрение в систему профессионального обучения государственных и муниципальных служащих дистанционных образовательных технологий.

В целях решения конкретных проблем организации профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих необходимо:

- провести организационные мероприятия, определяющие финансовые механизмы профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих;

- уточнить потребность исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления в в переподготовке, получении дополнительных знаний их работниками в соответствии со спецификой деятельности специалистов;

- разработать электронные учебники и обучающие программы;

- внедрить новые формы и методы обучения - экстернат, дистанционные программы, обучение в рамках проекта, ролевые и деловые игры и т.д.;

- организовать подготовку государственных служащих по программе "Интернет-технологии".

Необходима также организация и проведение набора на очное и заочное обучение в рамках целевого приема лучших выпускников школ и специалистов органов государственного управления и муниципальных образований по специальности "государственное и муниципальное управление", организация практики студентов, обучающихся по специальностям управленческого, экономического и юридического профиля в исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Результат реформирования даст возможность при планировании предусмотреть в нормативных правовых актах норму, согласно которой ежегодно должен будет утверждаться порядок прохождения, перечень направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих, с соответствующим выделением достаточного объема финансирования на очередной финансовой год, а также осуществлению публикаций в средствах массовой информации и сети Интернет перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих на очередной год. Реализация данных мероприятий позволит обеспечить условия для повышения квалификации государственными служащими не реже чем раз в три года.

Совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников органов исполнительной власти и бюджетных учреждений позволит создать резерв высококвалифицированных компетентных руководителей, повысить управленческий потенциал, профессионализм и ответственность кадровых работников органов государственной власти.

Основной риск связан с необходимостью изыскания дополнительных финансовых ресурсов для организации учебного процесса по повышению квалификации государственных служащих. К рискам также следует отнести невыполнение в полном объеме положений нормативных правовых актов в части повышения квалификации государственных служащих.


Дополнительное профессиональное образование гражданского служащего включает в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку (ст.62 79 ФЗ).


Федеральная программа "Реформирование госслужбы РФ (2003-2005 годы)", (Указ Президента, 2002) 


Осн. Проблемы

инерционность системы подготовки и переподготовки государственных служащих

дефицит высококвалифицированных кадров


^ 9.2. Возможности заимствования англосаксонского опыта местного самоуправления.

Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления.

Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом  общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку. И политики, и ученые согласны в том, что «коммунальная глупость – не аргумент, чтобы государство брало на себя все сферы деятельности».

^ ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1944875936205401.html
1944998262474514.html
1945136427102344.html
1945420801680830.html
1945506335509695.html